São Paulo – O teto de gastos, defendido pelo governo e pelas agências de classificação de risco como a super âncora fiscal do Brasil, tem grandes chances de se tornar uma regra vazia nos próximos cinco anos, porque ao mesmo tempo em que expõe a dificuldade do sistema político para organizar o orçamento público – e sofre tentativas de burla por causa disso –, é incapaz de evitar ou solucionar outros problemas, como as perdas de arrecadação e as renúncias fiscais.
A regra do teto de gastos determina que o governo federal precisa manter um nível de despesas equivalente ao de 2016, corrigido pela inflação. Este limite ficará em vigor até 2036, e a metodologia de ajuste no teto poderá ser revista pelo governo a partir de 2027, no primeiro ano de cada mandato presidencial.
A expectativa das autoridades econômicas à época em que a medida entrou em vigor era de que ela permitiria reduzir a proporção do déficit primário em relação ao Produto Interno Bruto (PIB) em 0,5 ponto porcentual (pp) por ano.
Em 2016, o déficit primário foi de 2,47% do Produto Interno Bruto (PIB). No ano seguinte, caiu a 1,69%, depois a 1,57% em 2018 e chegou a 0,85% em 2019 – ou seja, houve queda de 1,6% em três anos, em linha com o esperado. Em 2020, ano em que o Brasil foi atingido pela pandemia de covid-19, o déficit chegou a 9,49% do PIB.
A piora drástica no resultado foi motivada essencialmente por despesas para combater a doença que ficaram isentas de respeitar o teto de gastos. Descontando este efeito, o déficit primário seria de aproximadamente 1,56% do PIB – com o aprofundamento em relação a 2019 refletindo principalmente a contração da economia.
Até o evento imprevisto da pandemia, a impressão que se tinha era de que o teto de gastos estava, de fato, funcionando. Outro elemento que ajudava a comprovar a eficácia da medida era a queda da despesa discricionária do governo federal, de 2,3% do PIB em 2016 para cerca de 1,7% em 2020. Esta é a despesa que o governo pode controlar, diferentemente da obrigatória.
O achatamento destes gastos, porém, está no cerne do enfraquecimento político da regra do teto, porque na prática deixa cada vez mais escasso o recurso público que pode ser direcionado pelo Congresso e pelo Executivo para atender demandas de suas bases, e eleva demais o custo eleitoral de incluir no orçamento verbas que fiquem acima do limite previsto em lei.
Sob a regra do teto, se o governo quiser gastar mais do que o previsto, ficam vedados reajustes aos servidores, criação de cargos, contratação de pessoas, mudanças na estrutura da carreira dos funcionários públicos, criar novas despesas obrigatórias ou reajustar as que já existem acima da inflação, refinanciar dívidas, elevar subsídios e subvenções e conceder benefícios tributários.
Não por acaso, neste ano, em que o orçamento foi aprovado em abril e já havia clareza da necessidade de separar recursos para combater uma segunda onda da covid-19 no Brasil, boa parte dos gastos para mitigar o efeito da pandemia veio sob a forma de créditos extraordinários – que, segundo o Tribunal de Contas da União (TCU), só podem ser usados nas situações em que a necessidade de despesa era imprevisível, como foi o caso em 2020, quando a pandemia começou.
Vale mencionar que o crédito extraordinário é aberto a pedido do Executivo, mas requer autorização do Congresso, o que significa que os dois Poderes cujos integrantes precisam ser submetidos a eleições para permanecer no cargo optaram por não usar a lei integralmente para evitar o acionamento dos gatilhos de contenção de aumento das despesas.
“[O teto de gastos] está sofrendo um ataque e aos poucos vai sofrendo desgaste. É provável que antes de 2026, quantitativamente, seja possível controlar a despesa para chegar no teto até lá. Mas se o sistema político vai suportar isso ou se vai preferir ir corroendo a regra aos poucos, é a questão. Acho que o processo de corrosão já começou”, disse o pesquisador associado do Insper Marcos Mendes.
Márcio Gimene, presidente da Associação Nacional dos Servidores da Carreira de Planejamento e Orçamento, aponta que o teto de gastos, na prática, remove o financiamento para as políticas públicas, supondo que isso vá estimular os gestores públicos a fazerem mais com menos. “Acontece que com ou sem teto de gastos, os ‘amigos do Rei’ sempre encontram formas (nem sempre republicanas) de influenciar a execução do orçamento público”, afirmou.
TETO DE VIDRO
“Tem uma contradição entre objetivos de curto prazo e de longo prazo. No curto prazo todo governante quer aumentar gasto, seja para atender grupo de pressão, atender promessa de campanha, mas no longo prazo é bom para todo mundo que tenha equilíbrio fiscal, porque isso vai implicar em juros mais baixos, carga tributária mais baixa”, disse Mendes.
“Precisa colocar uma regra que limite os gastos. que imponha um freio à tendência natural do processo político de aumentar sempre os gastos.” A sabotagem ao freio, porém, vem ocorrendo com regularidade e de diferentes formas.
Uma das estratégias é direcionar mais recursos a áreas que estão isentas da regra e destiná-los a ações que deveriam ser consideradas despesas correntes. Isso aconteceu com a capitalização da Emgepron para a compra de navios pela Marinha.
No caso do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb), aconteceu algo semelhante: elevou-se o volume de recursos para o fundo, e depois houve tentativa de carimbar o dinheiro para programas sociais que não eram relacionados à educação.
O uso de benefícios tributários também entra no rol de estratégias usadas para ocultar o crescimento das despesas – um dos motivos pelas quais as regras do teto são criticadas.
“A fixação de limite global de despesas primárias da União conforme o patamar de 2016, apenas corrigido pelo IPCA, promove uma iníqua estratégia de ajuste fiscal, na medida em que se omite quanto ao controle das receitas e das despesas financeiras”, disse a professora Elida Graziane Pinto, da Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getulio Vargas (FGV EAESP)
Segundo dados da Receita Federal, o governo deixou de arrecadar R$ 271 bilhões – ou 4,3% do PIB – em 2016 por causa de renúncias tributárias, e em 2021 este número chegou a R$ 308 bilhões – embora tenha diminuído para 4,0% do PIB. Esta decisão de não arrecadar, que pode ser entendida como despesa do governo, não é controlada pelo teto de gastos
A isso, diz a professora, somam-se outros problemas, como os sucessivos programas de reparcelamento de dívidas tributárias – ou a prescrição delas – e a matriz tributária que incide mais sobre o consumo e a produção.
“Há regras fiscais em demasia no Brasil e elas infantilizam a gestão dos escassos recursos públicos, na medida em que interditam, direta ou indiretamente, o debate orçamentário sobre a ordenação legítima de prioridades, conforme o planejamento setorial das políticas públicas”, disse Pinto. “Falta-nos monitoramento consistente e concomitante da execução orçamentária conforme o planejamento, para aferir a qualidade do gasto em termos de custos e resultados, bem como à luz do estágio de cumprimento das obrigações constitucionais e legais de fazer que amparam os direitos fundamentais.”
REVISÃO
O mais provável é que a regra precise ser rediscutida para continuar em vigor de forma eficaz até 2036, segundo Felipe Salto, diretor-executivo da Instituição Fiscal Independente (IFI), órgão que auxilia o Senado na avaliação de políticas orçamentárias.
“Vamos precisar ter discussão a respeito da harmonização das regras fiscais. Não adianta ter limite de velocidade que manda correr 120 por hora e a despesa continuar a 200 por hora”, disse ele recentemente num seminário da Secretaria de Planejamento e Gestão do estado do Ceará. “Não vamos conseguir sustentar isso até o décimo ano, muito provavelmente, e se conseguirmos sustentar vai ser às custas de uma redução ainda mais drástica no investimento público e nas despesas discricionárias.”
Salto defendeu que seja mantido o ponto central da regra – que é o compromisso com o controle das despesas públicas -, mas que sejam criados mecanismos para aumentar o investimento público. “O BNDES tem que voltar a ter uma participação importante, com transparência, política de subsídio. Política industrial não é palavrão. Pode ser instrumento importante para que a gente possa voltar a ter crescimento econômico”, afirmou.
Mendes, do Insper, discorda. “Não existe regra perfeita, e as regras fiscais têm um conflito entre a simplicidade, impositividade e flexibilidade. Muitas pessoas criticam dizendo que a regra do teto é pouco flexível. Ela não é totalmente inflexível, mas não pode aumentar flexibilidade dela sem você diminuir a simplicidade da regra. Fica mais difícil de o mercado acompanhar, de a sociedade acompanhar, mas fácil criar dribles”, afirmou.
Para o pesquisador, seria mais eficiente adotar um processo orçamentário mais transparente, com uma definição clara para os investimentos públicos e com um planejamento prévio adequado dos investimentos “para depois não criar elefante branco”.
O planejamento do orçamento no Brasil tem etapas bem definidas e que, segundo a Assecor, são suficientes para deixar clara tanto a trajetória da dívida quanto dos gastos públicos via Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).
“O PPA pode tranquilamente cumprir a função de ‘teto de gastos’ para cada ciclo de 4 anos, em sintonia com o programa de governo eleito nas urnas. Presidentes eleitos com plataformas menos ambiciosas para a prestação de serviços públicos podem elaborar sua proposta de PPA considerando esse mandato conferido pela população. No entanto, com o teto de gastos vigente no Brasil, um presidente eleito com proposta de ampliação dos serviços públicos fica impedido de colocá-la em prática”, disse Gimene.
Elida Pinto, da FGV EAESP, também pontuou ser essencial ter um processo de formulação de orçamento mais maduro para evitar os problemas fiscais que se apresentam.
“O modelo fiscal ideal para nosso país passa pela integração entre planejamento e orçamento, até porque sociedade que não planeja aceita qualquer resultado. Sem diagnóstico claro dos problemas que demandam atuação estatal, sem eleição de prioridades no seu enfrentamento e sem formulação de prognóstico adequado para cada qual daqueles problemas, o gasto público se torna uma opção voluntariosa do governante de ocasião e dos parlamentares da sua base de apoio.”
